Satu waktu saya pernah ketemu dengan seorang pegawai dinas di sebuah kabupaten di Pulau Sumatera. Waktu itu sekitar pukul sembilan pagi, dan saya butuh tanda tangan kepala bidang untuk satu lembar surat yang mestinya bisa beres dalam sepuluh menit. Meja kerjanya kosong. Kursinya masih bersih tanpa bekas duduk. Staf yang ada di ruangan itu bilang, "Pak Kabidnya belum datang, Mas." Saya tanya, biasanya jam berapa beliau datang. Jawabannya bikin saya terdiam sebentar, "Ya sekitar setengah sepuluhan, kadang agak siang kalau macet." Saya mengangguk pelan sambil dalam hati bertanya, macet dari mana, wong ini kota kecil yang motor bebek pun bisa tembus jalan utamanya dalam limabelas menit. Tapi ya sudah, saya duduk dan menunggu.
Pengalaman itu saya simpan lama, bukan karena dendam, tapi karena saya penasaran. Apakah pengalaman semacam itu hanya kebetulan saja, atau memang ada sesuatu yang lebih sistemik yang sedang bekerja di baliknya. Kebetulan beberapa waktu setelah itu saya juga punya urusan ke sebuah kementerian di Jakarta, dan suasananya berbeda cukup jauh. Lobi gedungnya ramai sejak pagi, lift selalu penuh, orang-orang berjalan dengan langkah yang punya tujuan, dan staf yang saya temui langsung tahu mau ngapain tanpa perlu saya jelaskan dari awal lagi. Proses yang saya bayangkan bakal berbelit selesai lebih cepat dari perkiraan. Saya tidak bermaksud membanding-bandingkan secara dangkal, tapi kontras itu terlalu kentara untuk diabaikan begitu saja. Ada sesuatu yang berbeda antara dua dunia yang secara formal sama-sama bernama pegawai negeri sipil itu.
Tentu saja saya tidak sedang membangun generalisasi murahan di sini. Tidak semua PNS pusat itu rajin, dan tidak semua PNS daerah itu malas, dan kalimat ini bukan sekadar basa-basi penyeimbang yang biasa diselipkan supaya tulisan terkesan adil. Saya benar-benar percaya bahwa di tiap dinas kabupaten ada pegawai yang datang pagi, pulang sore, dan mengerjakan tugasnya dengan sepenuh hati meski tidak ada yang melihat. Begitu pula di kementerian pusat ada saja pegawai yang kerjanya lebih banyak ngobrol di kantin daripada di depan layar komputer. Tapi data, dan ini yang menarik, data justru memperlihatkan pola yang cukup konsisten. Survei Indeks Profesionalisme ASN yang dilakukan Badan Kepegawaian Negara pada 2022 menunjukkan rata-rata skor profesionalisme instansi pusat berada di angka 73,7 sementara instansi daerah rata-rata hanya 69,3. Selisihnya mungkin tidak dramatis di atas kertas, tapi kalau kita terjemahkan ke dalam perilaku nyata di kantor sehari-hari, selisih itu terasa cukup besar.
Lembaga lain juga pernah memotret hal serupa. Ombudsman RI dalam laporan kepatuhan standar pelayanan publik secara konsisten menemukan bahwa unit layanan di tingkat kabupaten dan kota mendapat nilai yang lebih rendah dibanding unit layanan di kementerian dan lembaga pusat. Zona merah dan zona kuning, yang berarti kepatuhan rendah dan sedang, lebih banyak dihuni oleh pemerintah daerah ketimbang pemerintah pusat. Tahun 2023, dari total 509 pemerintah daerah yang dievaluasi, masih cukup banyak yang masuk kategori zona kuning dan bahkan merah. Sementara kementerian dan lembaga pusat mayoritas sudah masuk zona hijau, meski tentu tidak semuanya. Ini bukan soal siapa yang lebih baik sebagai manusia, tapi soal pola kelembagaan yang membentuk perilaku pegawai di dalamnya. Dan pertanyaannya kemudian menjadi, apa yang membentuk pola itu.
Kalau kita mau jujur, soal gaji pokok sebetulnya tidak bisa jadi kambing hitang. Struktur gaji PNS itu seragam se-Indonesia, diatur lewat PP yang sama, dengan golongan yang sama, dan tunjangan umum yang sama. Seorang PNS golongan III/b di Kementerian Dalam Negeri dan seorang PNS golongan III/b di Dinas Pendidikan Kabupaten Muna menerima gaji pokok dalam jumlah yang sama persis tiap tanggal satu. Jadi kalau ada yang bilang orang daerah lebih loyo karena gajinya kecil, itu argumen yang langsung gugur di titik berangkat. Namun di sinilah ceritanya mulai menarik, karena meskipun gaji pokok sama, ada satu komponen yang berbedanya bisa sangat jauh antar instansi, dan komponen itu namanya tunjangan kinerja.
Tunjangan kinerja, atau yang akrab disebut tukin, inilah yang membelah dunia PNS pusat dan PNS daerah secara sangat signifikan. Di kementerian-kementerian pusat yang besar dan prestise, tukin bisa mencapai puluhan juta rupiah per bulan untuk level tertentu. Kementerian Keuangan, misalnya, dikenal memiliki tukin tertinggi di antara kementerian lainnya, dengan level tertinggi bisa tembus di atas Rp 100 juta per bulan. BPKP, Kemenko Perekonomian, Kemenkominfo, semuanya punya angka tukin yang membuat banyak orang terkejut ketika pertama kali mendengarnya. Sementara di sisi lain, banyak PNS daerah, terutama di kabupaten kecil dengan kapasitas fiskal rendah, menerima tambahan penghasilan pegawai yang jauh lebih kecil, kadang hanya beberapa ratus ribu hingga satu atau dua juta rupiah. Perbedaan ini bukan hanya soal angka, tapi juga soal apa yang dikirimkan angka itu sebagai pesan kepada si penerimanya.
Uang adalah bahasa yang cukup jelas dalam dunia kerja, dan tidak perlu malu mengakuinya. Ketika seseorang tahu bahwa kinerjanya yang lebih baik akan berbuah pada tukin yang lebih besar, dan ketika sistem benar-benar mengeksekusi logika itu secara konsisten, maka insentif untuk bekerja lebih baik menjadi nyata dan terasa. Di kementerian pusat yang sudah menerapkan sistem tukin berbasis kinerja secara ketat, pegawai yang absen terlambat akan kena potongan, yang tidak mencapai target akan dapat nilai kinerja buruk, dan nilai kinerja yang buruk itu langsung berdampak pada besaran tukin yang diterima. Mekanisme ini menciptakan kedisiplinan bukan dari kesadaran moral semata, tapi dari tekanan kalkulasi ekonomi yang sangat rasional. Sementara di banyak pemerintah daerah, sistem seperti ini belum berjalan dengan konsisten, kadang ada di atas kertas tapi pelaksanaannya longgar, dan semua orang tetap dapat jatah yang kurang lebih sama meski kinerjanya berbeda-beda.
Di luar soal tukin dan mekanisme kinerja, ada faktor lain yang jarang disebut tapi sebetulnya sangat berpengaruh, yaitu tekanan sosial dan budaya di lingkungan kerja itu sendiri. Kantor kementerian pusat, terutama yang berlokasi di Jakarta, hidup dalam ekosistem kompetitif yang cukup keras. Banyak stafnya adalah lulusan perguruan tinggi ternama yang sejak awal masuk sudah membawa semangat pembuktian diri. Mereka bersaing untuk promosi, bersaing untuk berangkat diklat atau studi lanjut ke luar negeri, bersaing untuk masuk dalam proyek-proyek strategis nasional yang memberikan visibilitas karir. Lingkungan yang kompetitif ini, meski kadang melelahkan, menciptakan tekanan sosial yang membuat malas menjadi pilihan yang memalukan. Di sisi lain, kantor dinas kabupaten yang bersifat lebih komunal dan kekerabatan, kadang justru membuat norma "santai asal aman" lebih mudah bertahan tanpa rasa malu.
Belum lagi soal kualitas kepemimpinan di level atas, yang pengaruhnya sangat besar terhadap kultur kerja di bawahnya. Pimpinan instansi pusat rata-rata melewati proses seleksi yang lebih ketat dan lebih transparan, setidaknya dalam beberapa tahun terakhir seiring reformasi birokrasi yang terus didorong. Jabatan eselon satu dan dua di kementerian kini lebih sering diisi lewat seleksi terbuka, dengan pansel yang melibatkan pihak eksternal, sehingga setidaknya ada mekanisme penyaring yang bekerja. Di tingkat daerah, pengisian jabatan tinggi masih sangat rentan terhadap politik lokal. Kepala dinas bisa saja adalah orang kepercayaan bupati yang baru saja menang pilkada, bukan administrator terbaik yang ada. Dan ketika pemimpinnya datang ke kantor siang, pulang lebih awal, dan tugasnya lebih banyak menemani bupati blusukan, maka jangan heran kalau staf di bawahnya mengikuti ritme yang sama.
Data terkait integritas menambahkan dimensi yang lebih serius lagi ke dalam gambaran ini. KPK dalam berbagai laporan pemberantasan korupsi mencatat bahwa kasus korupsi di daerah, khususnya yang menyangkut pengadaan barang dan jasa serta pengelolaan anggaran daerah, jumlahnya jauh lebih banyak daripada kasus serupa di pusat. Dari data penindakan KPK dalam rentang 2004 hingga 2023, pelaku dari unsur pemerintah daerah termasuk kepala daerah, anggota DPRD, dan ASN daerah, menyumbang porsi yang sangat dominan. Ini bukan berarti korupsi tidak ada di pusat, karena jelas ada dan kasusnya pun besar-besar, tapi frekuensi dan persebarannya di daerah memang lebih masif. Dan korupsi, dalam banyak hal, adalah cermin dari integritas dan etos kerja yang bermasalah secara bersamaan.
Survei integritas sektor publik yang pernah dilakukan KPK juga memperlihatkan pola yang tidak jauh berbeda. Unit layanan di daerah rata-rata mendapat skor integritas yang lebih rendah dibanding unit layanan pusat, dengan penyumbang utamanya adalah pengalaman suap dan pemberian gratifikasi yang masih terjadi dalam proses pelayanan. Di banyak kabupaten dan kota, praktik amplop dalam proses perizinan, mutasi pegawai, atau pencairan anggaran masih diceritakan oleh banyak pihak sebagai sesuatu yang lumrah. Bukan berarti semua orang melakukannya, tapi atmosfer di mana hal itu dianggap biasa adalah tanda bahwa sistem pencegahan integritasnya belum bekerja dengan baik. Ketika pelanggaran tidak terasa seperti pelanggaran, maka kita sedang berbicara tentang masalah budaya, bukan sekadar masalah individu.
Salah satu akar masalah yang jarang disentuh adalah soal jenjang pengawasan dan akuntabilitas yang berbeda antara pusat dan daerah. Instansi pusat berada di bawah pengawasan yang relatif lebih berlapis, mulai dari inspektorat jenderal yang cukup independen, pengawasan dari BPK, pengawasan dari DPR lewat rapat komisi, hingga sorotan media nasional yang intensitas dan kapasitasnya jauh lebih besar. Ketika Kementerian Keuangan salah satu pejabatnya berulah, beritanya bisa jadi headline nasional dalam hitungan jam. Tekanan itu nyata dan membuat orang berpikir dua kali. Sementara seorang kepala dinas di kabupaten terpencil bisa beroperasi dengan lebih leluasa karena liputan media lokal yang terbatas, DPRD yang kadang lebih sibuk bernegosiasi daripada mengawasi, dan inspektorat daerah yang sering kali tidak cukup berani menghadapi tekanan politik bupati.
Ada pula soal akses terhadap pengembangan kompetensi yang selama ini timpang antara pusat dan daerah. PNS di kementerian pusat umumnya punya akses yang lebih terbuka ke pelatihan-pelatihan berkualitas, program beasiswa studi lanjut, pertukaran internasional, hingga forum-forum lintas kementerian yang memperluas wawasan. Lembaga Administrasi Negara memang menyediakan pelatihan untuk semua ASN, tapi dalam praktiknya, kuota, kualitas fasilitator, dan relevansi materi yang diterima ASN daerah masih sering kalah dibanding yang diterima ASN pusat. Orang yang terus menerus belajar hal baru, bertemu orang dari berbagai latar belakang, dan terpapar pada cara kerja yang lebih profesional akan cenderung terbentuk menjadi pegawai yang berbeda dengan yang sepanjang karirnya hanya bekerja dalam lingkup kabupaten yang itu-itu saja. Bukan soal kepintaran bawaan, tapi soal ekosistem yang membentuknya.
Faktor kota dan infrastuktur juga punya peran yang tidak kecil, dan ini sering kali luput dari diskusi. PNS pusat yang bekerja di Jakarta hidup dalam ritme kota besar yang tidak memberi banyak ruang untuk bersantai. Macet Jakarta yang legendaris itu, anehnya, justru membentuk disiplin tertentu karena semua orang sudah kalkulasi harus berangkat jam berapa supaya tidak terlambat. Layanan publik di sekitar mereka, dari bank, rumah sakit, hingga restoran, juga bekerja dalam standar yang lebih tinggi, dan secara tidak sadar membentuk ekspektasi mereka tentang seperti apa seharusnya sebuah institusi bekerja. Sementara di kota kecil, ritme hidup yang lebih lambat dan standar layanan sekitar yang juga lebih rendah, bisa menciptakan lingkaran yang saling membenarkan, di mana lambat itu normal dan santai itu bukan masalah.
Namun kita harus hati-hati juga untuk tidak menjadikan kondisi daerah sebagai satu-satunya penjelasan, seolah PNS daerah tidak punya daya untuk berubah. Karena kenyataannya ada daerah-daerah yang berhasil membalik narasi itu. Kota Surabaya di era kepemimpinan Tri Rismaharini, misalnya, berhasil mengubah wajah birokrasi kota secara dramatis hanya dengan kombinasi kepemimpinan yang tegas, sistem pengawasan berbasis teknologi yang konsisten, dan keberanian untuk menindak yang tidak berprestasi. Kabupaten Banyuwangi di era Abdullah Azwar Anas juga sering disebut sebagai contoh bagaimana birokrasi daerah bisa berjalan dengan responsif dan inovatif ketika niat politiknya serius. Kedua contoh ini memperlihatkan bahwa variabel terpenting bukan pusat atau daerah, tapi komitmen kepemimpinan dan konsistensi sistem.
Sayangnya contoh-contoh baik itu masih menjadi pengecualian yang justru membuktikan betapa sulitnya mereplikasi keberhasilan tersebut secara sistemik. Reformasi birokrasi di daerah sangat bergantung pada siklus kepemimpinan yang tidak bisa diprediksi, karena bupati atau walikota yang visioner bisa digantikan oleh penggantinya yang orientasinya berbeda total setelah pilkada berikutnya. Ketika kepemimpinan berganti dan sistem belum cukup kuat untuk berjalan sendiri di atas relnya, maka kultur lama bisa dengan cepat merayap kembali. Inilah yang membedakannya dengan kementerian pusat yang meski pimpinannya berganti setiap kabinet, tetapi sistem dan budaya kerja yang sudah terlembaga lebih sulit untuk diruntuhkan hanya karena pergantian menteri. Kelembagaan yang kuat, pada akhirnya, lebih bisa diandalkan daripada menunggu munculnya pemimpin luar biasa.
Pemerintah pusat lewat Kementerian PANRB sebetulnya sudah cukup lama mendorong agenda reformasi birokrasi ke daerah melalui sistem penilaian Indeks RB yang juga diberlakukan untuk pemerintah daerah. Setiap tahun ada penilaian, ada asistensi, ada pembinaan. Tapi masalahnya, proses itu sering berhenti di laporan dan dokumen. Instansi daerah yang pintar membuat laporan reformasi birokrasi bisa mendapat nilai bagus tanpa perubahannya benar-benar dirasakan oleh masyarakat yang berurusan di loket pelayanan. Ketika indikator keberhasilan lebih mudah dipenuhi lewat kelengkapan administrasi daripada bukti perubahan perilaku nyata, maka yang berkembang bukan birokrasi yang lebih baik, tapi birokrasi yang lebih pandai mengisi formulir. Ini bukan fenomena baru, dan semua orang yang terlibat dalam ekosistem ini sebetulnya tahu.
Apa yang sebenarnya dibutuhkan adalah desain ulang sistem insentif di tingkat daerah secara lebih serius dan lebih berani. Tunjangan kinerja berbasis output yang benar-benar transparan dan konsisten harus menjadi standar di semua pemerintah daerah, bukan pilihan yang bergantung pada kemampuan fiskal atau kebaikan hati kepala daerahnya. Dana alokasi umum dari pusat, yang jumlahnya sangat besar dan menjadi tulang punggung keuangan daerah, seharusnya bisa didesain agar lebih banyak porsinya yang diikat dengan indikator kinerja pelayanan publik dan profesionalisme ASN, bukan hanya diberikan begitu saja berdasarkan formula yang lebih banyak ditentukan oleh luas wilayah dan jumlah penduduk. Ini bukan wacana baru, tapi pelaksanaannya selalu tergelincir di antara kepentingan politik yang terlalu banyak.
Dan yang tidak kalah penting, masyarakat perlu lebih berani untuk tidak bersikap permisif terhadap buruknya layanan birokrasi di daerahnya. Di sinilah kontrol sosial memainkan peran yang sangat krusial. Ketika warga sudah terbiasa menerima bahwa pegawai yang datang terlambat adalah hal biasa, bahwa proses yang seharusnya tiga hari molor menjadi dua minggu adalah lumrah, dan bahwa amplop kecil adalah harga yang wajar untuk mempercepat urusan, maka birokrasi tidak punya tekanan dari bawah untuk berubah. Padahal tekanan dari bawah itulah, lebih dari tekanan dari atas dalam bentuk evaluasi tahunan yang penuh dokumen, yang paling efektif membentuk perilaku institusi. Masyarakat yang kritis dan punya ekspektasi tinggi terhadap layanan publik adalah salah satu penggerak reformasi yang paling tidak bisa dikorupsi.
Cerita tentang abdi negara di kota kecil dengan meja yang kosong di pukul sembilan itu bukan cerita tentang satu orang. Itu adalah cerita tentang sebuah sistem yang tidak cukup memberi alasan baginya untuk datang lebih awal, tidak cukup memberi konsekuensi ketika ia datang terlambat, dan tidak cukup memberi tekanan dari lingkungan sekitarnya untuk merasa bahwa kemalasan itu memalukan. Ia mungkin orang yang baik, mungkin orangnya penyayang, mungkin di rumah ia ayah yang bertanggung jawab. Tapi di dalam sebuah sistem yang tidak mendesain insentif dan pengawasannya dengan serius, bahkan orang baik pun bisa perlahan-lahan tergelincir ke dalam ritme yang buruk tanpa pernah merasa bersalah. Dan selama sistemnya belum diperbaiki sungguh-sungguh, kita akan terus menulis cerita yang sama, hanya beda nama dinas dan nama kabupatennya saja.







